Åtvidabergs kommun

Granskning av upphandling i Åtvidabergs kommun

2007-11-16

1 Analys och slutsatser


Åtvidabergs kommun har i år beslutat att utse en inköpssamordnare. Inköps-samordnaren tillhör organisatoriskt ekonomiavdelningen. Vidare har Åtvidabergs kommun sedan tidigare slutit avtal med Norrköpings kommun om att få utnyttja deras upphandlingskompetens.
 
De flesta upphandlingarna i kommunen genomförs i samarbete med Norrköpings kommuns upphandlingsenhet. Detta förfaringssätt tillförsäkrar kommunen om att reglerna i Lagen om Offentlig Upphandling, LOU tillämpas fullt ut. Inköps-samordnarens roll är att se till att kana-lisera förvaltningarnas olika inköpsbehov till rätt instans. Antingen genomförs upphandlingen på egen hand i kommunen eller också anlitas Norrköpings kommuns upphandlingsenhet.
 
Granskningen visar att inköpssamordnaren har påbörjat arbetet med att etablera en sammanhållande roll för kommunens upphandlingar. Utbildning i upphandling planeras under 2008 till personer med upphandlingsansvar.
 
Kommunen har riktlinjer för upphandling sedan 2004. Riktlinjerna ska ses över under 2008 då nya lagregler börjar gälla. I de nya riktlinjerna bör inköpssamord-narens roll och ansvar tas med. Vi anser att det är väsentligt att kommunen genom samordnaren i fortsättningen aktivt verkar för att kommunens olika upphandlare i de olika förvaltningarna samverkar i upphandlingsfrågor. Konkret skulle det innebära att tjänstemän med en upphandlingsfunktion med regelbundenhet träffas för ett strukturerat samarbete avseende olika upphandlingar och upphandlings-metoder.
 
Inom kommunen görs idag inte en strukturerad uppföljning och kontroll av direktupphandlingar. Vi rekommenderar att kommunen via till exempel leverantörsstatistik listar de leverantörer som inte omfattas av tecknade ramavtal.
 
Vår granskning av två genomförda upphandlingar visar att dessa har genomförts korrekt. Vi uppmärksammar kommunen på att samtliga dokument som tillhör upphandlingen av ombyggnaden av kommunhuset ska arkiveras. Det gäller även ritningar och bygghandlingar som tagits fram under byggprocessen.
 
Sammantaget uppvisar granskningen att Åtvidabergs kommun har ett bra samarbete med upphandlingsenheten i Norrköping som bistår i flertalet upphandlingar. För de upphandlingsaktiviteter som genomförs i kommunen bör inköpssamordnaren i fortsättningen ha en central roll i vilken det ingår att samla kommunens upphandlare till kontinuerlig utbildning och erfarenhetsutbyte.

 

2 Bakgrund och syfte


Samtliga kommuner och andra offentliga organ är skyldiga att tillämpa reglerna i lagen om offentlig upphandling. I korthet innebär lagens regler att i princip samtliga inköp måste upphandlas i konkurrens. Regelverket är omfattande och det ställer stora krav på myndighetens upphandlingsfunktion.
 
Granskningen har som syfte att:
-   översiktligt informera om gällande lagregler,
-   granska om kommunen har en ändamålsenlig organisation för upphandling,
-   granska kommunens riktlinjer för upphandling,
-   granska genomförda upphandlingar.

3 Metod


Dokument såsom kommunens riktlinjer för upphandling och dokument avseende två upphandlingar har studerats. Intervjuer har genomförts med inköps-samord-naren, en ansvarig konsult för upphandling av ombyggnaden av kommunhuset samt tf socialchef med kunskap om upphandling av äldreomsorg.
 
Två upphandlingar har granskats. Dels entreprenadupphandling av äldreomsorg på Koppargården samt upphandling av ombyggnad av kommunhuset.
 
I granskningen har inte ingått att gå igenom upphandlingar som genomförts av Norrköpings kommuns upphandlingsenhet. Relativt få upphandlingar har självständigt genomförts av kommunens inköpsfunktion utan att Norrköpings kommuns upphandlingsenhet har medverkat.

4 Lagregler


Sedan 1994 gäller upphandlingsreglerna i Lagen om offentlig upphandling (LOU). Reglerna bygger på principen att marknaden inom EU-länderna skall vara öppen. Upphandlingar får inte göras på ett sådant sätt att leverantörer sär-behandlas, positivt eller negativt. LOU omfattar upphandling som görs av:
-   staten,
-   kommunerna,
-   landstingen,
-   kyrkan,
-   bolag inom den offentliga förvaltningen,
-   bolag inom försörjningssektorerna över vilka stat, kommun, landsting eller kyrklig kommun har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande,
-   bolag inom försörjningssektorerna som bedriver verksamhet med särskilt tillstånd från en myndighet.

LOU innebär i korthet att all offentlig upphandling är lagreglerad. I lagen definieras dessutom särskilda tröskelvärden:
 
                                                EURO         Kronor
Varor                                        200000       1826000
Byggentreprenader                    5000000     45670000
Tjänster                                    200000       1881000
Varor och tjänster inom vatten-,
energi- och transportsektorerna   400000       3653000
 
Upphandling under tröskelvärdena skall göras genom s.k. förenklad upphandling, urvalsupphandling eller direktupphandling. Förenklad upphandling innebär att anbud skall infordras genom annons eller skrivelser. Urvalsupphandling innebär att alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare.
Direktupphandling får användas endast om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten.
Upphandlingsreglerna över tröskelvärdena är mer detaljerade med bl a omfattande publiceringsregler och minimitider för anbud. Lagen innehåller följande upphandlingsformer vid upphandling över tröskelvärdena:
Öppen upphandling. Innebär att alla intresserade leverantörer och entreprenörer kan lämna anbud.
Selektiv upphandling. Innebär att anbud endast får lämnas av vissa inbjudna leverantörer/entreprenörer som efter särskild annonsering anmält sitt intresse.
Förhandlad upphandling. Innebär att beställaren tar upp förhandlingar med en eller flera tänkbara leverantörer/entreprenörer som efter särskild annonsering har anmält sitt intresse.
 
Om kommunen eller dess bolag inte utför upphandling enligt de krav som anges i LOU kan skadeståndsanspråk riktas mot kommunen eller bolaget. Nivån på skadeståndet kan uppgå till kontraktssumman inklusive den vinst som företaget gått miste om.
 
Regler för upphandling av tjänster är uppdelad i två avdelningar, avdelning A och B. För upphandling av tjänster enligt avdelning A gäller fullständig regeltillämpning, dvs regler med tröskelvärden enligt ovan. För tjänster enligt avdelning B gäller begränsad regeltillämpning. Begränsningen inne-bär bl a att regler under tröskelvärdet skall tillämpas oavsett kontrakts-värde.

Som exempel på tjänster som hör till avdelning B kan nämnas utbildnings-tjänster, tjänster inom hälso- och sjukvården, sociala tjänster och tjänster inom kultur, fritids- och idrottsverksamhet. Exempel på tjänster under avdelning A är underhåll och reparation av motorfordon, hushållsartiklar och maskinutrustning, landtransporter, datatjänster, redovisning och arkitekttjänster.
Utifrån lagkraven måste det kommande årets inköp beredas. Det kan t ex ske utifrån det föregående årets inköp. Det skall framgå vad kommunen/bolaget skall handla upp och till vilken volym.

5 Organisation, riktlinjer och rutiner för upphandling


Åtvidabergs upphandlingsarbete bedrivs inom kommunens olika förvaltningar. Under 2007 har en samordnare för inköpsfrågor utsetts inom ekonomi-avdel-ningen.
 
Kommunen fastställde 2004 riktlinjer för upphandling och konkurrensutsättning. Samtliga nämnder och styrelser med därtill hörande kontor, förvaltningar och enheter omfattas av reglerna. För att få stöd i upphandlingsfrågor samverkar Åtvidabergs kommun med upphandlingsenheten i Norrköpings kommun. Samverkan omfattar ramavtal och gemensamma upphandlingar. Upphandlarna i Norrköping är också konsulter till kommunens olika förvaltningar när dessa genomför upphandlingar på egen hand.
 
På uppdrag av kommunstyrelsen har ekonomiavdelningen det övergripande strategiska ansvaret för den samlade upphandlingsverksamheten. Enligt riktlinjerna ska ekonomiavdelningen tillsammans med upphandlingsenheten i Norrköping:
 
  • samverka med verksamhetsföreträdare/sakkunniga i samband med upphandling och avtalsförvaltning,
  • samverka med verksamhetsföreträdare/sakkunniga i samband med upphandling och avtalsförvaltning,
  • fatta upphandlingsbeslut och teckna avtal inom de områden som inte sker på uppdrag av verksamhetsnämnd,
  • utgöra verksamhetsnämndernas resurs i frågor som rör upphandling eller konkurrensutsättning,
  • ansvara för kompetensutveckling och information, samt ev förtydliganden, tolkningar och anvisningar inom området,
  • utveckla IT-stöd för effektivare informationsflöden mellan kommunens olika enheter i frågor som rör inköp och upphandling, samt medverka i utveckling av kommunens affärsprocesser i samband med införande av elektronisk handel,
  • generellt verka för samordning av upphandling inom kommunen, samt även verka för samarbete med andra intressenter.

Av riktlinjerna framgår också att förvaltningar och enheter har följande ansvar.

Förvaltnings-/enhetschef eller motsvarande är ansvarig för att:
 

  • fatta beslut om inköp inom ramen för sitt ansvarsområde och sin budget, med de begränsningar som anges i dessa riktlinjer,
  • hålla berörda medarbetare på enheten informerade om aktuella förhållanden i inköps- och upphandlingsfrågor,
  • samordna sin anskaffning inom enheten men även planera sitt anskaffningsbehov på ett sådant sätt, att kommunen kan samordna sin upphandling för att nå bästa möjliga totalresultat.
 
Vid upphandling inom verksamhetsunika områden, såsom driftentreprenader/tjänster, vilar ett särskilt ansvar på respektive nämnd och förvaltningsansvariga.
 
  • om egen verksamhet skall konkurrensutsättas/om ny verksamhet skall upphandlas eller om extern verksamhet skall återgå i egen drift, eller upphandlas.
  • val av entreprenörer, i samband med upphandling.
  • utformning av krav och kvalitetsmål för verksamhet som skall upphandlas.
  • samverkan med Upphandlingsenheten i frågor som rör strategier och genomförande av upphandlingar, samt förändringar och tolkningar av avtal etc.
  • uppföljning, utvärdering och tillsyn av kvaliteten i all verksamhet inom sitt område.
  • samråda med företrädare för berörda arbetstagare.
 
I riktlinjerna för upphandling tas också upp regler för direktupphandling. Åtvidabergs kommun har valt en gräns på tre basbelopp för direktupphandling. D v s under denna gräns kan upphandling göras utan konkurrens och utan att reglerna i LOU tillämpas fullt ut. I lagen sägs att direktupphandling kan göras till lågt värde. Någon närmare definition finns dock inte i lagen. Men praxis i Sverige har utvecklats olika inom olika upphandlande enheter. En utgångspunkt för denna praxis har varit att direktupphandling av varor har kunnat göras upp till ett basbelopp och för tjänster två basbelopp. Under senaste tioårsperioden har praxis vidareutvecklats såtillvida att gränsen för direktupphandling har höjts beroende på storleken på den upphandlande enheten.
 
Kommunens riktlinjer för upphandling föreskriver också att kommunens olika upphandlare har att vara lojala mot de avtal som kommunen har tecknat. Om avsteg ska kunna göras måste detta ske undantagsvis och efter samråd med kommunens inköpssamordnare.

5.1     Inköpssamordning


Sedan 2007 har kommunen utsett en inköpssamordnare. Inköpssamordnaren är organisatoriskt placerad på ekonomiavdelningen. I samordnarrollen ingår att informera och utbilda kommunens verksamheter om reglerna i LOU. Vidare har samordnaren tät kontakt med upphandlingsenheten i Norrköping. Bland annat deltar samordnaren i olika referensgrupper i samband med upphandlingar.
 
Från och med 2007 genomförs i huvudsak samtliga upphandlingar i samarbete med Norrköpings kommuns upphandlingsenhet. Åtvidabergs kommun har tillgång till Norrköpings upphandlingsenhets intranät där information om samtliga ramavtal finns tillgängliga. Här finns detaljinformation om samtliga ramavtal som kommunen kan utnyttja. Det framgår till exempel uppgifter om priser, leveransvillkor, avtalslängd och ansvariga upphandlare inom Norrköpings upphandlingsenhet.
 
Eftersom samordnarrollen är ny har rutiner och samarbetsformer inte etablerats fullt ut inom kommunen. Inriktningen är att i fortsättningen kartlägga vilka avrop och mindre inköp som genomförs i verksamheterna. I nuläget finns ingen formell samverkan mellan inköpssamordnaren och de personer som svarar för de olika förvaltningarnas upphandling. Inköpssamordnaren skulle gärna se att ett strukturerat samarbete inleddes genom att de olika upphandlingsansvariga träffades regelbundet för att diskutera rutiner och metoder för upphandling. Uppgifter för en sådan grupp skulle bland annat vara att se till att riktlinjerna för upphandling följs vilket t ex innebär att ramavtalen utnyttjas och att direktupp-handlingar undviks så långt som möjligt. Vidare skulle gruppen tillförsäkra att upphandlingskompetensen i kommunen kontinuerligt vidareutvecklas. En strukturerad samverkan underlättar också vid konkreta upphandlingar samt vid utveckling av upphandlingsmetoder. I denna grupp skulle med fördel också representanter från bolagen ingå.
 
Det har ännu inte genomförts några bredare utbildningsinsatser för kommunens personal med upphandlingsansvar. I november har ett informationsmöte anordnats av inköpssamordnaren och näringslivskontoret där upphandlingschefen i Norrköpings kommun informerade Åtvidabergs företagare om offentlig upphand-ling. I början av 2008 avser inköpssamordnaren tillsammans med upphandlings-chefen i Norrköping att arrangera utbildning om offentlig upphand-ling för kommunens inköpare/upphandlare på olika nivåer i organisa-tionen.
 
En viktig fråga för samordnaren är också att framgent ta reda på omfattningen av direktupphandling utanför ramavtalen. Idag görs inte någon systematisk uppföljning av avtalstroheten gentemot de tecknade ramavtalen.

6 Granskning av upphandlingar


Granskningen har innefattat två upphandlingar.
 
Den första upphandlingen avser en genomgång av förfrågningsunderlaget för upphandlingen av en ombyggnad av Åtvidabergs kommunhus.
 
Den andra avser en upphandling av äldreomsorgsentreprenaden på Koppargården.
 
Granskningen inriktades på bland annat följande:
-   Antal tillfrågade leverantörer
-   förfrågningsunderlaget vad gäller exempelvis kriterier för att göra urvalet
-   utvärdering, urvalskriteriernas överensstämmelse med anbudsförfrå-gan, beslut respektive förslag till utvärdering av anbuden m.m.

6.1     Ombyggnad av kommunhuset


Huvudansvaret för ombyggnaden av kommunhuset ligger på Tekniska förvaltningen. Förvaltningen har anlitat en byggkonsult som tagit fram ett upphandlingsunderlag och därefter genomfört en upphandling av en totalentreprenad för ombyggnad av kommunhuset.
 
Vi har granskat upphandlingsunderlagen som består av administrativa föreskrifter, allmänna bestämmelser och tekniska beskrivning och ritningar.
 
Annonsering genomfördes i Anbudsjournalen samt digitalt via två upphandlings-tjänster på Internet. Tre byggentreprenörer bad att få ut anbudshandlingarna. En av dessa entreprenörer lämnade därefter in ett anbud.
 
En utvärdering genomfördes och ett upphandlingsprotokoll har upprättats där beslutet att anta entreprenören har dokumenterats. Protokollet är undertecknat av ansvarig tjänsteman på tekniska förvaltningen och ansvarig person hos entreprenören.
 
De olika dokumenten som ingår i upphandlingen förvaras nu hos konsulten. Efter att entreprenaden har avslutats ska samtliga handlingar arkiveras i kommunen.
 
Kommentar
Upphandlingen har genomförts utan anmärkning. Samtliga dokument som ingår i upphandlingen såsom förfrågningsunderlag, offert, ritningar och övriga bygghandlingar ska efter att ombyggnationen har avslutats, arkiveras under ett diarienummer hos kommunen.

 

6.2  Upphandling av särskild boendeform avseende omvårdnad och sjukvård vid Koppargården


Upphandlingen har utförts i samarbete med Norrköpings kommuns upphandlingsenhet och genomfördes som en förenklad upphandling.
 
I samband med upphandlingen bildades en upphandlingsgrupp där socialchefen, medicinskt ansvarig sjuksköterska, förvaltningsekonomen samt en upphandlare från Norrköpings kommun ingick.
 
Enligt tf socialchefen fick kommunen ett mycket gott stöd från upphandlaren i hela upphandlingsprocessen. Sammanställningen av förfrågningsunderlag samt kontakter med entreprenörer genomfördes på ett professionellt sätt.
 
Fyra entreprenörer tillfrågades varav tre inkom med anbud.
 
Upphandlingsgruppen utvärderade därefter anbuden enligt det viktningssystem som angetts i förfrågningsunderlaget. Efter utvärderingen återstod en entreprenör med lägst pris. Denna entreprenör erhöll uppdraget.
 
Kommentar
Vi har tagit del av förfrågningsunderlag och övriga handlingar inklusive en dokumenterad utvärdering och bedömer att upphandlingen har genomförts korrekt. Av intervju framgår också att socialförvaltningen hittills har mycket goda erfarenheter av entreprenören. Förvaltningen träffar entreprenören månatligen för kontinuerlig uppföljning av verksamheten.
 
 
Stockholm den 16 november 2007
 
Mikael Lundén
Certifierad kommunal yrkesrevisor
Kommunen med framåtanda
Åtvidabergs kommun
Adelswärdsgatan 7
Box 206
597 25 Åtvidaberg
Telefon: 0120-830 00
kommun@atvidaberg.se
Fax: 0120-352 29
Org.nr: 21 20 00 - 0415
Org.nr EU: 212000041501
Webbansvarig/informatör: atvid.web@atvidaberg.se